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解决南海争端的“双轨思路”
发布日期:2017-07-19    作者:孔庆江    来源:《学术前沿》2016年第12上期

摘要:南海争端错综复杂的政治背景,涉及争端各方冲突对峙的利益关系。南海域内国家利益冲突以及域外势力干涉使南海争端陷入僵局,中国于2014年率先提出“双轨思路”来积极处理南海问题,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。虽然在争端中的处境相对被动,但中国的国际影响力发生巨大变化。随着参与、主导国际事务能力的提升,中国将国际合作原则与和平解决争端原则相结合并同步推进创新性“双轨思路”,利用二者的协同效应来处理南海问题,从而维护地区的和平与稳定,这是中国和平解决国际争端的最新实践和制度创新。

关键词:“双轨思路”;南海争端;国际合作;协同效应

“双轨思路”的背景

近年来,南海局势日趋紧张,争端持续发酵。尽管中国控制南海的法律和历史论据有更大的说服力,①但是在与其他南海争端当事方的冲突中十分被动:在双边层面上,一些南海争端当事方为攫取海洋利益,通过挑拨中国与东盟关系、单方提起国际仲裁等方式将南海争端复杂化、国际化;在多边层面上,一些南海域外国家以航行自由等借口介入南海争端,带来的后果是各方加强了在南海地区的军事存在,这无疑给地区安全蒙上了阴影。

从国际法角度来看,所谓南海争端主要指当事各方就南沙群岛的领土主权归属争端和以海洋划界为主要内容的海洋权益争端。②虽然中国就非法占据南沙岛礁、单边开发利用相关海域的自然资源等问题与相对方进行过谈判,但因重大利益的冲突而停滞不前。域外国家的介入危害了南海地区的整体利益,中国对此一再表达抗议,却没有得到东盟国家的预期支持。此外,围绕领土主权及海洋利益的争端正不断向政治、社会等维度延伸。主权和海洋利益争端引发的民族主义情绪有时比争端本身更容易导致冲突,③从而破坏国际关系。如2014年中越撞船事件,在政治维度上导致两国关系十分紧张;社会维度上,引发了越南国内大规模反华游行,最终演变为疯狂的暴力抢砸事件。因此,创新性的国际争端解决模式需要超出传统法律形式的范围,融入政治、社会的维度,④从而维护正常的国际关系。

不言而喻,目前处理南海争端面临这样的困境:南海声索国因缺乏合作而难以找到摆脱僵局的着力点;又因不能有效解决争端而导致合作关系受到损害,影响地区和平稳定。在这样的背景下,中国于2014年率先提出“双轨思路”来积极处理南海问题。“双轨思路”包括两方面内容,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。⑤

“双轨思路”的理论基础

和平解决国际争端原则。“双轨思路”虽然是一个很新的概念,却有着丰富的国际法依据。“双轨思路”所包含的国际法基本原则在众多国际条约、国际组织决议以及国际判例中都得到了强调。其中“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决”的要求正是和平解决国际争端原则的体现。维护和平是国际法的基本目标,⑥“双轨思路”的提出正是为实现这一目标做出的尝试。

经历两次世界大战的惨痛教训,人们意识到和平对于国际社会的重要意义。联合国创始成员国于1945年对《联合国宪章》第2(3)条达成统一意见,该条款规定:“各会员国应以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。”第33(1)条规定:“任何争端之当事国,于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时,应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用,或各该国自行选择之其他和平方法,求得解决。”又如中国与东盟各国签署的《南海各方行为宣言》规定当事各方应当“以和平手段解决领土及管辖权争端”,⑦宣言虽然不具有国际法约束力,但在一定程度上划出了各方行为不可逾越的和平底线。和平解决国际争端的方式分为政治方式(或外交方法)和法律方式。⑧政治方式包括谈判、磋商、调解、斡旋等;法律方式主要包括国际仲裁和司法解决。和平解决国际争端原则的基本要求是有关争端各方做出通过和平手段解决争端的承诺,根据主权平等之基础并依照自由选择方法之原则解决。⑨虽然各争端解决方式没有优先顺序,但谈判是处理国际争端最主要的方式,⑩能够充分尊重争端方的意志自由。谈判协商作为国际争端解决方式具有广泛的适用性,可以避免因违背当事方意愿而激化争端。

国际合作原则。随着国际社会的不断发展进步,国际合作原则的重要性越发不可忽视。《联合国宪章》将“促成国际合作”明确列为联合国的宗旨,且多个条款涉及该原则。例如其中第1条规定,各国应促成合作,以解决国际问题。第11条规定,联大应考虑澳门葡京赌场:维持国际和平及安全之合作之普遍原则。可见,国际合作原则与和平解决国际争端原则都有着相同的目的:维护和平安全的国际秩序。双轨思路提出的“中国与东盟国家共同维护南海的和平与稳定”就是国际合作原则的体现。

就自然资源争端而言,1970年联合国大会通过了许多决议来阐明国家合作分享共同自然资源这一法律原则。(11)1974年《各国经济权利和义务宪章》第3条规定:“对于二国或二国以上所共有的自然资源的开发,各国应合作采用一种报道和事前协商的制度,以谋对此种资源作最适当的利用,而不损及其他国家的合法利益。”(12)就海洋争端而言,国际合作原则得到《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关划界的条款以及争端解决条款的确认。(13)北海大陆架案中,国际法院认为特别是在面临保证重叠区域完整性的问题时,相较于对重叠区域协议分割或平均分割,共同开发则更为妥当。(14)埃文森法官在其不同意见中认为:在油田位于分界线上或共同开发区域的情况下,将联合开采条款加入到协议中对于本案当事方来说是明智的选择。(15)当今的国际争端不仅限于法律维度,也会涉及政治、社会等维度的问题,(16)仅凭一国之力无法解决全部争端,需要当事各方开展国际合作。从目前南海局势来看,当事各方仍未建立有效的国际合作机制,更多的是采取单边行为来处理南海争端,这也是导致南海局势恶化的重要原因。正如海洋法澳门葡京赌场:克莱因教授所强调,如果放弃国际合作,孤立对待与海洋划界相关的问题,从而进入强制性仲裁或裁决,当事方则会失去达成协议的机会。同时法庭或仲裁庭对此问题做出的裁判无疑会剥夺《公约》赋予当事方的权利。(17)还有学者指出南海是半闭海,根据《公约》第123条规定,半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时,应互相合作。(18)

“双轨思路”的内涵

“双轨思路”的内涵体现为:一方面,中国坚持领土、海洋争端由直接当事各方谈判协商来解决,不赞成其他国家特别是域外国家介入领土及海洋争端,或由第三方机构进行裁判。作为域内大国,中国与其他直接当事方的谈判磋商并不会以大欺小,损害或牺牲域内其他争端方的安全利益,这体现了和平解决国际争端原则。另一方面,中国与其他争端当事方同为南海周边国家,对于维护南海地区和平稳定有着共同的国际义务与责任。履行共同的义务需要各方的相互合作,这是国际合作原则的体现。将国际合作原则与和平解决争端原则相结合并同步推进,以此来处理南海问题,这是中国和平解决国际争端的最新实践和制度创新。

“双轨思路”的两个轨道各有侧重,并不是同等重要的,而是以前轨即争端直接当事国谈判解决争端为主。2016年10月21日,中菲发表的联合声明强调:“双方重申维护及促进和平稳定、在南海的航行和飞越自由的重要性,根据包括《联合国宪章》和1982年《公约》在内公认的国际法原则,不诉诸武力或以武力相威胁,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决领土和管辖权争议。”(19)从声明内容来看,这不但是南海争端方对“双轨思路”的确认,也突出了争端直接当事国谈判解决争端在双轨中的主导性。

双轨思路的原理

“双轨思路”的协同效应。国际争端通常会给争端当事方的国际关系带来损害,如果未能以合理方式处理好有关重大利益的争端,则争端可能会影响到地区乃至世界利益。(20)国际争端解决对于维护国际社会的和平稳定发挥了重要作用。然而在涉及当事方重大利益的情况下,当事各方在解决国际争端的进程中往往会陷入僵局。如果当事方的国际关系相对紧张,无疑会使争端解决难上加难。国际社会的发展使国际成员彼此更加相互依存,各方可以通过寻找彼此潜在的共同利益来推动国际合作,并将国际合作作为化解国际争端的催化剂,帮助各方摆脱僵局。

可见,国际争端解决与国际合作相结合,会产生出1+1>2的协同效应。“双轨思路”作为二者的有机结合,体现出中国对解决国际争端思路的创新:以解决国际争端与建立国际合作关系并举、“双轨并行”的方式来推动南海争端的解决,从而实现地区的和平与稳定。

国际争端解决对国际合作的维护。国际合作通常建立在和平稳定的国际关系基础之上,而国际争端的产生则会威胁秩序的稳定,破坏原有的国际关系,影响争端各方的国际合作,甚至有导致武力冲突的危险。南海争端当事国都是发展中国家,同样肩负着发展本国经济、改善人民生活的重任,南海局势的稳定对各方都是意义重大的。国际法通过和平解决国际争端机制促进全球的和平与安全。(21)因此,中国应与其他当事方依靠国际争端解决来妥善处理南海问题,从而维护好彼此间合作关系。

国际争端解决方式本身要具有适用性,否则可能适得其反。如国际裁判等强制程序可能会将争端各方带入一个比较对立的局面,如果争端一方拒绝接受司法手段的裁判结果,将给后续的对话造成更多的困难,从而破坏双边谈判。(22)在巴勒斯坦特许权案中,法官摩尔(Moore)对谈判的定义为:“国际法意义上的谈判是指政府通过法律和有序的行政程序行使它们无需争议的权力,调节与其他政府的关系,讨论、调整和解决它们之间的分歧。”(23)谈判具有当事方自愿、程序自由等特点,不会影响谈判各方的国际关系。纵观中国的外交史,很多对中国意义重大的问题以及历史遗留问题都是中国政府与有关各方通过直接谈判协商解决的。(24)中国已同14个邻国中的12国彻底解决了陆地边界问题。

谈判和协商的方式解决国际争端的前提往往是争端双方实力相当,从而可以在平等的条件下解决争端。否则在力量相对悬殊的争端方之间,政治方式很可能会导致争端方处于不平等的地位,并导致最终的解决方案对某当事方不利。在领土争端中,中国并非倾向于武力,而是更青睐合作解决,(25)展现更多的是合作而不是扩张主义。自1949年以来,中国经历了23个因与邻国或相向国在陆地或海洋上的领土争端引发的事件,在其中的17个争端中,中国做出了让步,且让步是十分大的。中国几乎没有在敌方行动前攫取领土,利用军事优势在谈判中给相对方施加压力也是十分罕见的。(26)

国际合作积极影响国际争端解决。第一,国际合作有利于减少国际争端。研究表明,有长期合作关系的各争端方就争端的解决与管控,与较少合作的各当事方的情况大不相同。(27)争端解决建立在各方的真诚意愿之上,因此对立的政治观点、各方的互不信任、紧张的政治关系都会影响各方达成合意,(28)甚至拒绝、反对或不予理会其他争端方从双边、区域或多边层面解决这些争端的尝试。(29)这种情形的后果通常是争端双方中实力较强的国家会仅通过胁迫或武力的方式,将自己的意愿强加于争端相对方;而实力较弱的国家则会制造声势,力图证明自身主张的合法性、正当性,来给实力较强的国家施压,从而获得国内、国际上的支持。(30)很明显,这样的单边行为和对抗的态度不能解决争端,甚至可能导致争端的升级。

相反,如果争端各方有着良好的合作关系,则很可能在争端产生初期就能加以管控或解决。例如荷兰与当时的联邦德国长期保持友好合作关系,因此两国搁置了埃姆斯河口区域归属的争议,于1962年缔结了《澳门葡京赌场:1960年合作安排埃姆斯-多拉德条约的补充协议》。补充协议搁置了划界问题,而是号召当事方本着睦邻友好的精神,合作应对一切与勘探、开采自然资源相关的问题。(31)中越两国因存在领土问题而国际关系紧张,曾在南海地区爆发过军事对抗,两国关系降到冰点。而随着国际合作的开展,于2002年中国与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》,南海地区的军事冲突随之大幅减少。(32)可以预见,如果中国与东盟国家建立完善的合作机制,将可以有效避免、管控或解决争端。

第二,国际合作对国际争端解决的推动作用。国际合作是两个或多个国际法主体的共同行动,涵义不只是“共存”或“协调”,而是各方积极地共同努力,致力于单独一方无法取得的目标。(33)当国际争端解决无法取得进展时,当事各方可以尝试开展双边、多边合作,能够增进政治互信、扩大利益契合点,为妥善处理争议创造良好氛围,从而推动争端的解决。例如一些案例中,若海洋划界争端不断破坏争端各方关系,当事各方则会通过区域内富有建设性的合作来保持彼此紧密的联系。(34)如马来西亚在1979年12月公布了一份官方地图,单方面将本国大陆架边界划在共同开发区内,而后遭到新加坡抗议。(35)此后,又因为泰国在决定建立共同开发区之前,已在合作开发区域向外国石油公司颁发许可证,马来西亚却并未有此类行动,而导致两国与外国石油公司之间的利益难以协调。1989年8月,两国政府重新审议并确认了共同开发协议,之后签订了共同开发协定的执行协定。(36)随着泰马共同开发区正式启动,两国争端得到了解决。

沿海国在专属经济区内享有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及澳门葡京赌场:在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。(37)”因此单边开发争议区资源的行为会危害其他权利声索方的利益,(38)这也是引发国际争端的一个诱因。由于争端各方就各自的立场互不妥协,一味地就争端进行谈判难以扭转国际争端的现状。解决这一问题的最好方法是以国际合作取代单边行为。

《公约》赋予沿海国对大陆架、专属经济区资源的排他性权利(以及相关事项的管辖权),但在此区域内行使其权利和履行其义务时,应适当顾及其他国家的权利和义务,当各方因这些权利的主张冲突时,各方应当合作解决。(39)此外,各国还能够扩大合作,包括航行安全、海洋科学研究或海洋环境保护等领域。(40)随着中国—东盟合作的深入,中国与东盟国家将建立更加紧密的国际关系,利益更加融合,相互依赖程度更深,而这正是打破南海问题谈判僵局的重要基础。

双轨思路的适用性分析

南海争端是当事各方间的问题,各当事方直接谈判更利于争端解决。国际社会或第三方介入争端的情形比较局限,只有在争端当事方同意或争端升级到威胁国际社会普逅和平安全的情况下,第三方或国际社会介入争端才是被允许或认可的。(41)但现实中一些国家为挟制中国以攫取一己私利,单边提起国际仲裁,放弃当事各方直接解决争端的机会;拉拢域外势力介入争端,破坏南海和平稳定的局势,使南海争端不断扩大化、国际化。

首先,就国际司法机构作为第三方介入争端而言,有关国际条约均规定国际争端的裁判者应保持司法独立,即使这些裁判者也愿意如此践行,但是他们的价值观实际上无法达到中立,研究表明,文化差异影响国际法院法官对国际法的解释。(42)在许多国家和非政府机构看来,这些国际司法机构力主西方化的正义,缺乏法官的多元化,依然存在着偏见。(43)例如,在南海仲裁案中,仲裁庭的组成、对案件的受理、做出的裁决都受到了国际社会对其公正性、合法性的质疑,其实质是披着法律外衣的政治闹剧。

其次,从地缘政治视角来看,中国在南海地区一边独大,一些域内国家对于中国的国力存有忌惮顾虑,试图推动东盟抗衡中国来借力获益;美国作为域外国家,利用南海争端作为其推行“重返亚太”战略的支点,造成的是中美间的大国博弈;日本等国家更是趁乱搅浑南海局势,试图牵制中国,使自身在与中国就东海争端上占据主动。因而,国家作为第三方无论以何种方式介入南海争端,都难以避免地缘政治的消极影响。

因此,第三方的介入不仅很可能无法解决或管控争端,甚至可能给地区局势带来更多不确定因素。前美国国际法学会主席海洋划界领域澳门葡京赌场:基斯海特就曾指出,有时会有6%~7%的海洋划界争端是仲裁庭的协助达成协定的,而有93%~94%的划界案都是当事方自己解决的。(44)可见当事方直接解决争端的积极效果是不容忽视的。

虽然东盟的建立使成员国之间的关系十分紧密,然而南海问题并不是中国同东盟间的问题,更不是与域外国家的争端,而是中国与一些东盟国家之间的问题。菲律宾、越南等国试图将东盟作为与中国就南海争端谈判的相对方是不符合法理的,南海问题不宜国际化、多边化,只能使情况更糟,解决问题的难度更大。

目前,中国在与其他当事方直接处理南海争端中取得了乐观的成绩。如2000年中越完成了北部湾划界,结束了长达20余年的争端,并积极探讨湾口外海域划界与共同开发,公平解决了位于南海北部的北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界问题,同时就此部湾渔业合作做出了妥善的安排。中越之间就此部湾以外的海上问题达成了一系列的原则共识,包括保持海上问题谈判机制,按照国际法寻求的双方都能接受的基本和长久的解决办法,积极研究和商谈共同开发问题,双方都不采取使争端复杂化或扩大化的行动,共同努力维护南海局势的稳定等。2014年,中国与文莱、马来西亚等国达成一致意见,就双边争端开展协商合作,共同解决南海争端。这体现出通过当事各方直接谈判可避免争端扩大化、国际化,这也符合其他争端当事方的意愿和利益。

南海争端具有政治性和法律性,政治方式更适合南海争端解决。根据国际争端的性质可以分为由政治利益冲突而引起的争端,即政治争端;以及由法律权利冲突而引起的冲突,即法律争端。(45)由于“主权国家之间的法律争端在性质上往往根源于政治背景,它经常表现为当事国之间更为广泛的政治争端中的一个要素”。(46)即一个复杂的国际争端往往既包含政治侧面,也包合法律侧面,(47)因而南海争端兼具政治性和法律性。

虽然理论上所有的国际争端都具有“可裁判性”,(48)但实践中国际争端解决的法律方式并不能处理好涉及政治、社会、环境等因素的法外问题。(49)在很多情况下,法院或仲裁庭即便做出裁判,依然不能解决问题的关键。例如在斯洛伐克诉匈牙利案中,澳门葡京赌场:在多瑙河建水坝这一争端,尽管国际法院做出了裁决,但是问题依旧没有得到解决。(50)在核试验案中,澳大利亚与新西兰就法国在南太平洋海域开展核试验危害到两国的主权、环境及航行而提起诉讼,(51)国际法院因未能解决核试验的是否合法这一政治问题以及未能确定哪些法律原则可以作为环境保护的依据而备受指责。(52)

南海争端错综复杂的政治背景,涉及争端各方冲突对峙的利益关系。国际裁判等法律方式可以依据国际法对南海争端的法律问题进行裁判,但无法触及争端的政治问题,而这也是争端的核心问题。在双轨思路下,争端各方一方面可以在国际法的基础上平等自愿地进行谈判协商,共同维护国际法规则;另一方面可以就涉及各方重大利益的问题进行协调、合作,从而处理好争端中的政治问题,因为现实中许多重要的问题都不具有可裁判性。(53)而且谈判协商程序自由、成本较小,当事方可以采取多轮谈判的方式由易到难,由浅入深地解决争端。这样还可以避免诉讼将争端各方带入比较对立的局面,如争端一方拒绝接受国际裁判的结果,将会给后续的对话造成更多的困难,(54)乃至影响彼此的国际关系。

南海争端是利益之争,中国与东盟国家存在共同利益。国际争端是指“对某一法律或事实产生的分歧,由于违反一项或多项约定的法律义务,引起国家间法律观点或利益的冲突”。(55)在冲突的背后,驱动国际争端产生的主要原因是利益受挫。(56)找到驱动争端的利益,对管控或解决争端具有重要作用。(57)

20世纪70年代以前,南海周边国家及国际社会从未对中国在南海的主权和海洋权益提出过异议,也不存在南海问题。(58)但随着南海地区油气资源的发现和开发等原因的出现,南沙的局势发生了深刻的变化。(59)不难看出,南海丰富的资源和战略意义就是驱动争端发展的利益之所在。当事各方曾共同为此做出过努力,但数次谈判均未达到预期,南海争端的解决停滞不前。研究显示,若谈判各方认为达成协定所带来的利益大于损失,则谈判可能会成功;如果谈判各方的利益完全对立,则做出巨大妥协让步来达成协定对于任一方来说都是无法接受的。(60)这表明在和平解决争端的条件下,当事方就自身立场进行博弈的传统方式无法使各方达成一致,南海争端各方实现利益一体化才可能迎来解决问题的转机。

双轨思路是将争端解决与加强国际合作并举,通过促进各方利益一体化模式来推动争端解决。该模式包含两个方面:一是避免零和博弈;二是做大共同利益的蛋糕。首先,利益一体化模式力图解构最初的争端,并通过这种方式消除立场式谈判所带来的消极对抗,(61)要求各方相互协商,实现共赢。美国海军学院教授约翰斯顿认为,相比于适用澳门葡京赌场:海洋划界的现有规则来划分空间,在海洋开发及问题管控等方面开展合作更为有效。通过制定有效开发自然资源的制度来实现共享海洋资源是更优的选择。(62)其次,该模式要求争端各方通过扩大争端各方利益的方式来满足彼此的优先利益,至少能满足各方部分利益。(63)亦谓之“做大蛋糕”来增加各方合作的意愿。如泰国和马来西亚搁置海域争端50年之久,开展共同开发,原因在于对能源的需求以及石油资源在现代经济中的重大战略意义,这是共同开发石油资源最直接的经济诱因。

发展经济、改善民生是每个国家的核心任务。在经济全球化背景下,各国利益深度交融,一荣俱荣,一损俱损,共同发展是唯一出路。(64)中国与其他当事方的互利互依的关系为合作解决国际争端铺设了基础,而成员间的利益融合就是解决争端的和平途径。各国迫切需要在贸易、资金、技术、市场等方面的合作与交流,为国际关系和经济合作开辟更为广阔的领域。彼此在经济、安全、环境等领域的互利合作所带来的长远利益,无疑远远大于从南海争端中分得的利益。

中国是世界第二大经济体,东盟是全球第七大经济体,也是中国对外投资第四大经济体,中国与东盟的合作对亚洲乃至世界的经济发展有重要意义。对东盟各国来说,正在向现代化迈进的中国已经成为发展中国家参与国际事务的重要力量。对中国来说,周边环境是国际环境中与中国战略安全最为直接相关的部分。南海局势稳定对各方的发展进步都具有重要意义。例如稳定安全的环境可以使各方更容易吸引外资,获得开发南海资源的资金和技术。通过与外资谈判以及建立适当的开发制度,还可以让争端方获得来自国内或国际机构的稳定支持。(65)

南海争端具有敏感性,中国与东盟国家应建立争端预防机制。专属经济区和大陆架制度使岛屿在海域划界中具有重要地位,然而南沙岛礁大多被他国侵占的现状在栋拿牌暇┒某。黑内难以得到改变,因此解决南海争端很可能需要较长的时间和大量的谈判工作。显然,如果当事各方没有建立争端预防机制,恐怕很难避免就南海问题产生争端。

处理争端最好的方式就是预防争端。(66)协商作为谈判的一种形式,不仅是解决分歧的潜在方式,也是预防争端发生的技术手段。(67)协商的优势是能够在一方采取行动之前向相对方提供有价值的信息,共同协调彼此间的重要利益,从而可以在制定决策阶段做出必要的修正,这样可以避免决策做出后给相对方带来消极影响而引发争端。协商在处理多边关系中的作用与在双边关系中的作用是同样明显的。(68)例如南极条约各缔约方在建立常设机构前,就是通过“预先合作”来处理区域性问题,并得到了良好的效果。

考虑到“双轨思路”,争端解决和国际合作二者是相辅相成的关系,中国有必要设立协商机制来预防争端的产生。一方面可以避免中国与东盟高速的合作进程因南海争端而受到影响,另一方面可以维护现有的、潜在的合作,促进争端的解决。鉴于中国以外的南海争端方皆为东盟国家的客观情况,中国与东盟国家尚未建立全方位的合作机制,多边机制尚存在低效、难于落实的问题,以及一些争端方受到域外势力的指使,不断搅乱南海局势的事实,中国应与相关国家直接建立双边争端预防机制,避免陷入“集体行动困境”。

“双轨思路”的展望

中国参与、主导国际事务的能力已今非昔比,这为中国处理国际争端提供了更为广阔的空间和思路。在此背景下,“双轨思路”可谓应运而生:当今世界正在变得更加复杂、成员间联系更加紧密,(69)这给国际合作创造了条件,使中国可以将国际争端解决与国际合作一齐推进,实现“双轨并行”“双剑合璧”。

至今,中国与东盟的合作已经取得丰富的成果。2010年,中国—东盟自贸区开始启动,2012年,中国倡议建立“中国—东盟海上合作伙伴”,发布《南海及其周边海洋国际合作框架计划》。2013年,中国提出以东南亚为枢纽建设21纪海上澳门葡京赌场:战略构想。2014年中国设立400亿美元的丝路基金。2015年中国—东盟自贸区完成全面升级;中国、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、越南六国外长一致同意正式启动澜湄合作进程,正式建立了澜湄合作机制;中国正式启动“中国—东盟海洋合作年”。2016年,中国与东盟举办了中国—东盟博览会旅游展、戏剧周。中国与东盟的合作关系正在从经贸合作扩展到文化交流,不断深化。“双轨思路”也得到东盟成员的广泛认同。

现实中,“双轨思路”的作用还在一定程度上得到了体现。2016年2月15日,美国—东盟峰会期间,美国试图拉拢东盟在南海问题上一致针对中国。美国总统奥巴马谈到会议的主要目标是:“我们可以推动我们对一个区域秩序的共同愿景,即国际规则和规范,包括航行自由得到遵守,以及通过和平和法律的途径来解决争端。”但美国并未如期得到东盟的任何回应,这从侧面体现出东盟不愿将南海争端扩大化,损害其与中国的合作关系。

目前,中国正在同东盟国家全面有效落实《南海各方行为宣言》,积极稳妥推进“南海行为准则”制定进程;与东盟探讨商签“中国—东盟国家睦邻友好合作条约”,以法律形式确定双边友好合作的精神;同时认真落实同越南、文莱就共同开发达成的重要共识,用好中国—东盟海上合作基金,全面拓展同相关国家海上合作,以合作淡化分歧,为争议的最终解决创造条件。

没有争端的社会是没有变化和发展的社会。(70)在不断变化和发展的社会中,如何处理争端是对人类文明的检验也是对人类智慧的考验,只要各方能秉承友好精神积极开展合作、和平共处,就能处理好国际争端,使国际社会向着和平繁荣的方向发展。

注释:

①[美]哈里森:《中国近海石油资源将引起国际冲突吗?》,北京:石油化学工业出版社,1978年,第231页。

②贾宇:《南海问题的国际法理》,《中国法学》,2012年第6期,第27页。

③Michael Davis,"Can International Law Help Resolve the Conflicts over Uninhabited Islands in the East China Sea?",Denver Journal of International Law and Policy,2014,Vol.43,No.2,p.120.

④Jacob Bercovitch,Richard Jackson,"Conflict Resolution in the Twenty-First Century:Principles,Methods and Approaches",International Studies Review,2009,Vol.42,No.1,p.881.

⑤张云飞:《以“双轨思路”处理南海问题》,http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/09/c_1112007229.htm。

⑥J.G.Merills,"The Mosaic of International Dispute Settlement Procedures:Complementary of Contradictory?",Netherlands International Law Review,2007,Vol.54,No.1,p.361.

⑦Declaration On the Conduct of Parties in the South China Sea,Art.4.

⑧Malcolm Shaw,International Law,Cambridge University Press,2008,p.1011.

⑨程晓霞、余民才:《国际法》,北京:中国人民大学出版社,2008年,第39页。

⑩(67)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.2.

(11)International Legal Materials,American society of international law,1974,Vol.68,No.3,pp.232-233.

(12)[1974]A/RES/3281(XXIX),Charter of rights and obligations of national economies.

(13)(17)Natalie Klein,Dispute Settlement in UN Convention on the Law of the Sea,Cambridge University Press,2005,p.276.

(14)ICJ Rep.,reprinted in International Law Materials(1969),p.383.

(15)ICJ Rep.,reprinted in International Law Materials(1982),p.317.

(16)Anna Spain,"Integration Matters:Rethinking the Architecture of International Dispute Resolution",University of Pennsylvania Journal of International Economic Law,2010,Vol.32,No.1,p.3.

(18)C.Linebaugh,"Joint development in a semi-enclosed sea:China's duty to cooperate in developing the natural resources of the South China Sea",Columbia Journal of Transnational Law,2014,Vol.52,No.2,p.548.

(19)澳门葡京赌场:《中菲联合申明》,见http://news.ifeng.com/a/20161021/50136823_0.shtml。

(20)Kong Qingjiang,International Dispute Settlement:The Chinese Approach and Practice,and Their Implications,in:M.Sornarajah and Jiangyu Wang(eds.),China,India and the International Economic Order(Cambridge University Press,2010),p.314.

(21)Anna Spain,"Integration Matters:Rethinking the Architecture of International Dispute Resolution",University of Pennsylvania Journal of International Economic Law,2010,Vol.32,No.1,p.1.

(22)(54)Thomas J.Dillon,Jr.,"The World Trade Organization:A New Legal Order for World Trade?",Michigan Journal of International Law,1994,Vol.16,No.2,p.396.

(23)The Mavrommatis Palestine Concessions case(Judgment)PCIJ Series A.No.2(1924),pp.62-63.

(24)Qingjiang Kong and Xiaojuan Ping,"International Law and International Institutions:Implications for a Rising China",The Chinese Journal of Global Governance,2015,Vol.1,No.2,p.166.

(25)M.Fravel,Strong Borders,Secure Nation:Cooperation and Conflict in China's Territorial Disputes,Princeton University Press,2008,p.1.

(26)M.Fravel,Strong Borders,Secure Nation:Cooperation and Conflict in China's Territorial Disputes,Princeton University Press,2008,pp.1-2.

(27)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.14.

(28)Malcolm Shaw,International Law,Cambridge University Press,2008,p.1015.

(29)Douglas M.Johnston and Mark J.Valencia,Pacific Ocean Boundary Problems:Status and Solutions,Martinus Njhoff Publishers,1991,pp.24-26.

(30)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.5.

(31)Supplementary Agreement to the Treaty concerning Arrangements for Cooperation in the Ems Estuary,14 May 1962.

(32)Wendy N.Duong,"Following the Path of Oil:The Law of the Sea or Real politic-What Good Does Law Do in the South China Sea Territorial Conflicts?",Fordham International Law Journal,2007,Vol.30,No.4,pp.1098—1110.

(33)Anne Peters,"International Dispute Settlement:A Network of Cooperational Duties",European Journal of International Law,2003,Vol.14,No.1,p.1.

(34)Masahiro Miyoshi,The Joint Development of Offshore Oil and Gas in Relation to Maritime Boundary Delimitation,Durham,1999,p.3.

(35)Mark Valencia,Southeast Asian Seas:Oil under Troubled Waters,Oxford University Press,1985,pp.63-65.

(36)Clive Schofield,"Unlocking the Seabed Resources of the Gulf of Thailand",Contemporary Southeast Asia,2007,Vol.29,No.2,p.286.

(37)《联合国海洋法公约》,第56条。

(38)Douglas Jonston,The Theory and History of Ocean Boundary Making,Mcgill Queen's University Press,1988,pp.227-229.

(39)R.Lagoni,"Oil and Gas Deposits Across National Frontiers",American Journal International Law,1979,Vol.73,No.2,p.221.

(40)Vasco Becker-Weinberg,"Joint Development Agreements of Offshore Hydrocarbon Deposits:An Alternative to Maritime Delimitation in the Asia-Pacific Region",China Oceans Law Review,2011,No.1,p.3.

(41)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.6.

(42)A.D.Renteln,"Cultural Bias in International Law",American Society of International Law Proceedings,1998,Vol.92,No.3,pp.236—237.

(43)Victor Kattan,Boundaries of Discourse in the International Court of Justice:Mapping Arguments in Arab Territorial Disputes,Martinus Nijhoff Publishers,2009,p.19.

(44)Keith Highet,Marine Boundary Dispute Settlement-Luncheon Address,in:M.Kusuma-Atmadja,T.A.Mensah,B.H.Oxman(eds.),Sustainable Development and Preservation of the Oceans:The Challenges of UNCLOS and Agenda 21(Honolulu,Law of the Sea Institute,1997),p.746.

(45)端木正:《国际法》,北京大学出版社,1999年,第406页。

(46)United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran case(USA v.Iran),Judgment of 24 May 1980,I.CJ.Reports 1980,p.20,para.37.

(47)禾木:《国际裁判中的法律争端和政治争端》,《中外法学》,2013年第6期,第1274页。

(48)Tae Jin Kahng,Law,Politics,and the Security Council,Martinus Nijhoff Publishers,1964,p.2.

(49)J.G.Merrills,"The Role and Limits of International Adjudication",in:International Law and the International System,William E.Butler(ed.),Martinus Nijhoff Publishes,1987,p.169.

(50)M.A.Salman,Good Offices and Mediation and International Water Disputes,in Resolution of International Water Disputes,The International Bureau of the Permanent Court of Arbitration(ed.),2002,p.162.

(51)Nuclear Tests(Australia v France),Provisional Measures,I.C.J.Reports 1973,p.99.

(52)Nuclear Tests(New Zealand.vs.France.),Judgment of 20 December 1974,I.C.J.Reports 1974,p.457.

(53)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.156.

(55)Ian Brownlie,"The Peaceful Settlement of International Disputes",Chinese Journal of International Law,2009,Vol.8,No.2,pp.267-268.

(56)Michal Alberstein,"Forms of Mediation and Law:Cultures of Dispute Resolution",Ohio State Journal on Dispute Resolution,2007,Vol.22,No.2,pp.333.

(57)Hiro Aragaki,"Deliberative Democracy as Dispute Resolution? Conflict,Interests,and Reasons",Ohio State Journal on Dispute Resolution,2008,Vol.24,No.3,p.440.

(58)(59)贾宇:《南海问题的国际法理》,《中国法学》,2012年第6期,第26~27、27页。

(60)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.11.

(61)Roger Fisher,Getting to Yes:Negotiating Agreement Without Giving In,Penguin Books,1991,p.61.

(62)Douglas Jonston,The Theory and History of Ocean Boundary Making,Mcgill Queen's University Press,1988,pp.227-229.

(63)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.61.

(64)刘振民:《坚持合作共赢携手打造亚洲命运共同体》,《国际问题研究》,2014年第2期,第2页。

(65)The Report of the Secretary General of the United Nations on Permanent Sovereignty over Natural Resources,E/C.7/1987/2,pp.35-38.

(66)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.13.

(68)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.6.

(69)P.B.Evans,H.K.Jacobson and R.D.Putnam,Double-Edged Diplomacy:International Bargaining and Domestic Politics,University of California Press,1993,p.3.

(70)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.6.

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